Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (2019 г.)

1. Введение

Согласно статье 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Для исполнения государством этой обязанности и создания безопасных, благоприятных условий жизни людей необходимо эффективное законодательство об административных правонарушениях, обеспечивающее выявление, предупреждение и профилактику противоправных деяний.

По прошествии 17 лет со дня вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) назрела объективная необходимость научного осмысления и анализа сложившейся за эти годы практики его применения, а также критической оценки эффективности его норм с учетом внесенных многочисленных изменений, конституционных требований.

Одним из наглядных подтверждений обоснованности такой критической оценки может служить статистика внесенных в КоАП изменений. Так, за вышеуказанный период принят 621 федеральный закон, которым в КоАП внесено уже свыше 4 800 изменений.

При этом вносимые в КоАП изменения зачастую не носят системного характера, что приводит к нарушению единства правового регулирования сходных по своему содержанию общественных отношений, неурегулированности ряда ключевых для сферы административной ответственности общественных отношений и в конечном счете негативным образом влияет на обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Кроме того, продолжающийся процесс развития современной системы федерального законодательства в различных областях (природопользование и экология, транспорт и связь, образование и здравоохранение, поддержка конкуренции и рынок ценных бумаг, рынок труда и миграция, жилищная и коммунальная сфера, дорожное движение и т. д.) влечет в настоящее время необходимость регулярного уточнения составов многих административных правонарушений в соответствующих главах Особенной части КоАП.

Поэтапная реализация административной реформы отражается также на системе и компетенции федеральных органов исполнительной власти, что приводит к необходимости постоянного уточнения и корректировки полномочий отдельных органов в лице их должностных лиц по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Существенными факторами, снижающими эффективность действующего КоАП, являются и накопившиеся за прошедшие годы проблемы в правоприменительной практике на стадиях возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Практика формирования и применения регионального законодательства об административной ответственности также не является единообразной и устойчивой в силу несовершенства действующих федеральных норм, разграничивающих компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в сфере административной ответственности.

Все это обуславливает необходимость пересмотра норм действующего законодательства об административных правонарушениях, и главным результатом такой работы должна стать стабильность нового правового регулирования отношений в сфере административной ответственности.

При этом необходимо учитывать, что совершенствование законодательства об административных правонарушениях невозможно осуществлять изолированно от реформирования отраслевого законодательства, проводимого в настоящее время в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности.

Это требует проведения работы по совершенствованию института административной ответственности, трансформации его из преимущественно карательно-фискального инструмента в институт назначения наказания, подлежащего дифференцированному применению с учетом риск-ориентированного подхода в случае, если профилактические и принудительно-профилактические меры не имели должного воздействия.

Нормы КоАП должны претерпеть такие изменения, которые будут соответствовать целям указанной реформы, что, несомненно, подразумевает как сокращение составов административных правонарушений, так и изменение подходов к назначению наказаний.

Однако такое реформирование института административной ответственности будет неполным и незавершенным без совершенствования процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях (привлечения к административной ответственности и порядка обжалования актов органов административной юрисдикции о привлечении к административной ответственности) и усиления судебного контроля за действиями органов административной юрисдикции путем реформирования процедурного механизма рассмотрения дел об административных правонарушениях судами общей юрисдикции в соответствии с требованиями статей 10, 118 Конституции Российской Федерации, исходя из которых суды могут разрешать дела только посредством судопроизводства, а не в каких-либо иных процедурных формах. При этом согласно пункту "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации вопросы процессуального законодательства находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

В этом свете подлежит рассмотрению вопрос о выделении из КоАП норм, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях, при сохранении в нем положений о подведомственности таких дел субъектам административной юрисдикции; при этом нормы, регулирующие судопроизводство, должны быть включены в процессуальное законодательство.

Кроме того, представляется целесообразным сократить количество составов административных правонарушений, по которым суд (арбитражный суд) является органом, привлекающим к административной ответственности, и ограничить их только теми составами, которые представляют повышенную общественную вредность и по которым административные наказания вправе назначать только суд.

При этом целеполагающими являются следующие подходы:

- дальнейшее развитие основных принципов законодательства об административных правонарушениях в Российской Федерации;

- учет опыта применения и толкования КоАП судами общей юрисдикции, арбитражными судами и иными субъектами административной юрисдикции;

- обеспечение стабильности законодательства об административных правонарушениях в Российской Федерации.

Вместе с тем настоящей Концепцией не ставится задача ограничить дальнейшую дискуссию по вопросам реформы законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с чем содержащиеся в ней подходы могут быть изменены в ходе работы над текстом нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Результатом данной работы, проводимой синхронно с реформой контрольно-надзорной деятельности, должно стать введение в действие нового КоАП и вступление в силу иных законодательных актов Российской Федерации в рассматриваемой сфере с 1 января 2021 года.

4. Субъекты административной юрисдикции

4.1. Уточнение и корректировка действующих объемов юрисдикционных полномочий органов и должностных лиц

4.1.1. Должна быть предусмотрена передача значительной части полномочий мировых судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена законами субъектов Российской Федерации, коллегиальным органам, создаваемым субъектами Российской Федерации для рассмотрения дел об административных правонарушениях.

4.1.2. Представляется необходимым уточнение перечня органов исполнительной власти, действующих в лице их должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях и проводить по ним административные расследования, а также коллегиальных органов, уполномоченных составлять протоколы и (или) рассматривать дела об административных правонарушениях.

4.1.3. Учитывая, что в Особенной части нового КоАП предлагается предусмотреть составы правонарушений, устанавливающих ответственность за нарушения правил и норм, предусмотренных как законами Российской Федерации и ее субъектов, так и муниципальными нормативными правовыми актами, соответствующими административно-юрисдикционными полномочиями должны быть наделены должностные лица как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления. При этом должен быть определен алгоритм совместной деятельности названных субъектов административной юрисдикции в указанной части.

Помимо предоставления субъектам Российской Федерации полномочий дополнительно определять перечень должностных лиц, уполномоченных возбуждать и рассматривать дела об указанных правонарушениях, необходимо четко прописать полномочия этих должностных лиц, в частности право истребования документов для составления протокола об административном правонарушении.

4.1.4. В случаях, если должностные лица органов местного самоуправления будут наделяться передаваемыми органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочиями составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП или законом субъекта Российской Федерации, перечни таких должностных лиц должны будут устанавливаться муниципальными нормативными правовыми актами, за исключением случаев, когда в соответствии с законом такие перечни устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления также следует наделить правом по согласованию с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов, определять виды обязательных работ и перечень организаций, в которых лица, которым назначено административное наказание в виде обязательных работ, должны отбывать обязательные работы.

5. Производство по делам об административных правонарушениях

5.1. Расширение, уточнение и конкретизация прав участников осуществляемого органами административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях на всех его стадиях

5.1.1. Тщательной регламентации требует порядок возбуждения дела об административном правонарушении, подготовки к его рассмотрению и пересмотру, рассмотрения и пересмотра. Речь идет о решении вопросов единоличного и коллегиального рассмотрения и пересмотра дел об административных правонарушениях, основаниях для ухудшения положения лица по результатам пересмотра дела об административном правонарушении как по вступившим в законную силу, так и по не вступившим в законную силу постановлениям по делам об административных правонарушениях.

5.1.2. Должны быть предусмотрены существенное расширение, уточнение и конкретизация прав участников осуществляемого органами административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях на всех его стадиях: как на стадиях возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, так и на стадиях их пересмотра и исполнения постановлений по ним.

Нуждаются в расширении и процессуальные права прокурора, чье участие в рассмотрении дел об административных правонарушениях во многих случаях является оправданным.

При этом с учетом особого статуса прокурора необходимо регламентировать порядок проведения им административного расследования и применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Актуальным представляется расширение круга участников осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делу об административном правонарушении путем включения в него представителя саморегулируемой организации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей и соответствующих уполномоченных в субъектах Российской Федерации.

5.1.3. Более обстоятельного и обоснованного правового регулирования заслуживают вопросы о доказательствах и распределении бремени доказывания в осуществляемом органом административной юрисдикции производстве по делу об административном правонарушении и о развитии института состязательности в производстве по таким делам.

5.1.4. Нуждаются в уточнении порядок и основания отнесения дел об административных правонарушениях к категориям дел, требующим административного расследования. Необходимо исключить возможность произвольного расширения этого исчерпывающего перечня его последующими дополнениями. Кроме того, следует предусмотреть возможность продления срока проведения административного расследования по делам об административных правонарушениях до двенадцати месяцев в случаях, связанных с исполнением запроса о правовой помощи.

5.1.5. Необходимо ликвидировать проблему конкуренции процессов осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях и контрольно-надзорного производства, когда уполномоченный орган может начать либо внеплановую проверку, либо производство по делу об административном правонарушении, в том числе административное расследование.

Так, поступающие в уполномоченный орган материалы (сообщения, заявления), содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, а также непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, должны проверяться в процессе контрольно-надзорного производства, и только по его завершении может быть принято решение о возбуждении дела об административном правонарушении.

Вместе с тем исключение должны составлять случаи наличия достаточных данных (полной информации), необходимых для возбуждения дела об административном правонарушении, например, при непосредственном обнаружении грубого нарушения обязательного требования либо при фиксации административного правонарушения, посягающего на конституционные права граждан (побои, мелкое хищение, оскорбление и т.д.).

Кроме того, следует предусмотреть случаи, когда рассмотрение дел об административных правонарушениях недопустимо должностными лицами, непосредственно участвовавшими в осуществлении мероприятий государственного контроля (надзора) и составившими протоколы об административных правонарушениях по результатам таких мероприятий, путем закрепления конкретных составов административных правонарушений или конкретных сфер деятельности.

5.1.6. Необходимо более детально регламентировать осуществляемую уполномоченным органом процедуру производства по делам об административных правонарушениях, зафиксированных с помощью работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, закрепив при этом обязательные требования к использованию таких специальных технических средств, а также параметры фото- и видеоматериалов.

5.1.7. Целесообразно определить порядок заявления и фиксации ходатайств участников осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях в устной форме.

5.1.8. Следует предусмотреть исчерпывающий перечень существенных нарушений органом административной юрисдикции требований процедуры рассмотрения дела об административном правонарушении, которые влекут безусловную отмену постановления по делу об административном правонарушении вышестоящим уполномоченным органом; установить возможность переквалификации административного правонарушения на стадии пересмотра дела об административном правонарушении вышестоящим уполномоченным органом.

5.1.9. Требует рассмотрения вопрос о закреплении института реабилитации лица, незаконно привлеченного к административной ответственности.

5.1.10. Необходимо сохранить подход, согласно которому процессуальный порядок привлечения к административной ответственности арбитражными судами, рассматривающими в пределах их компетенции дело о привлечении к административной ответственности, регулируется арбитражным процессуальным законодательством. Постановление уполномоченного органа по делу об административном правонарушении, связанном с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд и рассматривается в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

5.2. Новые подходы к представительству в производстве по делам об административных правонарушениях

5.2.1. В связи с тем, что защита прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых уполномоченным органом ведется производство по делу об административном правонарушении, зачастую связана с необходимостью обладания специальными юридическими познаниями в различных отраслях законодательства Российской Федерации, предлагается закрепить дополнительные гарантии оказания квалифицированной юридической помощи.

5.2.2. В частности, в целях унификации требований, предъявляемых к представителям в судах, целесообразно предусмотреть, что представителями в суде по делам об административных правонарушениях могут быть адвокаты и иные лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование, что, однако, не должно распространяться на дела, рассматриваемые мировыми судьями и районными судами, а также на арбитражных управляющих при исполнении возложенных на них обязанностей в делах о банкротстве, на профессиональные союзы, их организации, объединения, представляющие в суде интересы лиц, являющихся членами профессиональных союзов, по делам, связанным с нарушением прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, а также на иных лиц, указанных в федеральном законе.

При этом при соблюдении определенных условий нельзя исключать возможность участия в деле об административном правонарушении общественного защитника независимо от наличия у него высшего юридического образования.

5.2.3. Кроме того, следует рассмотреть вопрос об обязательном участии адвоката в производстве по отдельным делам об административных правонарушениях (в частности, по которым предусмотрена возможность применения наказания в виде административного ареста) для оказания квалифицированной юридической помощи, гарантированной статьей 48 Конституции Российской Федерации.

При этом в случаях, когда у лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, нет адвоката, а его участие в деле является обязательным, участие адвоката могло бы обеспечиваться путем его назначения по аналогии с тем, как это предусмотрено статьей 50 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

Решать обозначенный вопрос необходимо с учетом возможных финансовых затрат, которые потребуются на его реализацию.

5.3. Извещения и уведомления, а также документооборот с использованием современных средств связи и коммуникаций в производстве по делам об административных правонарушениях

5.3.1. Подход к извещению и уведомлению, а также документообороту, которые осуществляются уполномоченным органом, необходимо развивать с учетом дальнейшего внедрения и использования системы Единого портала государственных и муниципальных услуг, а также системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия.

5.3.2. Лицам, участвующим в рассматриваемом органом административной юрисдикции деле об административном правонарушении, необходимо предоставить более широкую возможность выбора способа извещения, в том числе путем отправки им СМС-сообщения либо направления извещения или вызова по электронной почте. При этом должен использоваться избранный лицом способ извещения (при условии наличия у органа административной юрисдикции технической возможности его исполнения).

5.3.3. Участники осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делу об административном правонарушении должны иметь возможность получения информации о стадии производства по делу об административном правонарушении, о времени и месте составления протокола, рассмотрения и пересмотра дела или совершения отдельного действия по делу с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (при условии наличия у органа административной юрисдикции такой технической возможности).

5.3.4. Наряду с этим более востребованными должны стать вопросы применения в осуществляемом органом административной юрисдикции производстве по делам об административных правонарушениях современных технологий, позволяющих лицам, участвующим в нем, направлять в уполномоченный орган заявления, ходатайства, иные документы, связанные с рассмотрением дела, в электронном виде, заполнять формы документов, размещенные на официальном сайте органа административной юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", представлять в такой орган сведения в виде электронных документов, изготовленных ими либо иными лицами, органами, организациями и т.п.

5.4. Концептуальные предложения по применению обеспечительных мер

5.4.1. Необходимо пересмотреть основания применения уполномоченным органом таких мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и медицинское освидетельствование на состояние опьянения. Представляется, что освидетельствование на состояние алкогольного опьянения должно иметь самостоятельный предмет правового регулирования и применяться не только в отношении водителей транспортных средств, но и иных правонарушителей.

5.4.2. Также требуют дополнительного правового регулирования вопросы помещения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, в специальные учреждения. В частности, необходимо установить конкретный срок содержания указанных лиц в соответствующем учреждении с возможностью его продления судьей.

5.4.3. Наряду с изложенным представляется возможным расширить перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях за счет включения в него обеспечительного ареста имущества, принадлежащего лицу, в отношении которого уполномоченным органом ведется производство по делу об административном правонарушении; приостановления операций по счетам в банках и иных кредитных организациях; залога за задержанное транспортное средство; временного ограничения на право управления транспортным средством; обязательства о явке лица, совершившего административное правонарушение, и т.д.

5.4.4. Нормы, посвященные процедуре применения уполномоченным органом обеспечительных мер в производстве по делу об административном правонарушении, требуют не только комплексного совершенствования на предмет их более четкой регламентации, но и закрепления требований к их процессуальному оформлению, а также процедур оспаривания действий (решений) органов административной юрисдикции, применивших такие меры, детальной проработки сроков, на которые такие меры вводятся, порядка продления данных сроков, порядка отмены соответствующих обеспечительных мер и т.д.

6. Исполнение административных наказаний

Система исполнения административных наказаний прежде всего должна быть ориентирована на формирование в обществе четкого понимания обязанности самостоятельного и добровольного их исполнения.

Стадия принудительного исполнения административных наказаний, влекущая негативные последствия для лиц, привлеченных к административной ответственности, должна носить исключительный характер и применяться в случае их уклонения от исполнения административных наказаний.

С учетом того, что, по данным ФССП России, по состоянию на 1 апреля 2019 г. неисполненными остаются более 18 млн. исполнительных производств, возбужденных в рамках исполнения постановлений о назначении административных наказаний, механизм ответственности за неисполнение административного наказания нуждается в совершенствовании.

Необходимо как можно активнее использовать электронно-цифровые технологии в процессе исполнения административных наказаний, в том числе в целях упрощения процедур взыскания административных штрафов на небольшие суммы, и обеспечения взаимодействия в электронном виде между федеральными органами исполнительной власти. Направление на принудительное исполнение постановлений о назначении административных штрафов должно осуществляться, как правило, в электронном виде и учитывать вопросы, связанные с администрированием доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Требуются пересмотр оснований для прекращения и окончания исполнения административного наказания и их синхронизация с законодательством об исполнительном производстве.

6.1. Концептуальные предложения по применению механизмов, существенным образом мотивирующих правонарушителя на добровольное исполнение назначенного ему административного наказания

Предлагается распространить механизм уплаты в размере половины суммы наложенного административного штрафа не только на административные правонарушения в области дорожного движения, но и на иные административные правонарушения, за исключением некоторых видов административных правонарушений (например, грубых, влекущих угрозу жизни и здоровью граждан, либо при назначении оборотных штрафов).

Кроме того, представляется целесообразным предусмотреть возможность применения данной преференции помимо физических лиц и к иным субъектам административной ответственности.

6.2. Упрощение процедур взыскания административных штрафов на небольшие суммы

Предлагается введение упрощенного механизма исполнения постановлений о назначении административных штрафов на суммы, не превышающие 10 тысяч рублей, направляемых для принудительного исполнения в ФССП России в форме электронного документа, исключающего возбуждение исполнительного производства (в автоматическом режиме исключительно за счет денежных средств, находящихся на счетах должника в банке и иной кредитной организации).

7. Правовая помощь по делам об административных правонарушениях

В связи с невозможностью реализации юрисдикционных полномочий субъектами административной юрисдикции за пределами Российской Федерации в отношении трансграничных административных правонарушений, а также для обеспечения исполнения вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях за пределами Российской Федерации должны быть предусмотрены и обеспечены правовыми гарантиями реализации следующие возможности:

- направление в компетентные органы (должностным лицам) иностранных государств через компетентные органы (должностных лиц) Российской Федерации запроса о правовой помощи в рамках производства по делам об административных правонарушениях и исполнения административных наказаний;

- исполнение уполномоченным органом (должностным лицом) Российской Федерации запроса о правовой помощи по делам об административных правонарушениях, если такой запрос направлен компетентными органами (должностными лицами) иностранных государств, в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на началах взаимности, которая предполагается, пока не доказано иное;

- взаимодействие компетентных органов Российской Федерации и иностранных государств по вопросам, связанным с реализацией юрисдикционных полномочий административного преследования по делам об административных правонарушениях.